Rückblick und AusblickFünf Jahre Studiengebührenurteil
Von Oliver Iost und Florian Muhl
1970-1997: Gar keine Studiengebühren
Aus einem Flugblatt des AStAs der Uni Hamburg zum Boykott des Hörergeldes
In der BRD mussten Studierende bis 1970 pro Semester 120 - 150 DM Hörergeld, eine Vorstufe der heutigen Studiengebühren, zahlen. 1970 konnte jedoch u.a. durch erfolgreiche Boykotte des Hörergeldes in Berlin und Hamburg1 erreicht werden, dass diese Regelung abgeschafft wurde. In der Folgezeit war das Studium an staatlichen Hochschulen gebührenfrei möglich. In den 1980er Jahren forderten nur rechtskonservative und wirtschaftsliberale Gruppen die Wiedereinführung von Studiengebühren; Empfehlungen und Thesen des Wissenschaftsrats aus den 1980er Jahren zum angeblich notwendigen Wettbewerb der Hochschulen um Studierende deuteten jedoch schon auf die Entwicklungen der nächsten Jahre hin.
1997: Einstieg in Studiengebühren mit "Langzeitgebühren" in Baden-Württemberg
Mit den "Vorschlägen zur Verkürzung der Studienzeit", die 1992 von einer Arbeitsgruppe aus Hochschul- und Kultusministerkonferenz (HRK+KMK) veröffentlicht wurden, wurde die "Einführung von Studiengebühren beim Überschreiten einer bestimmten Studiendauer" empfohlen. Damit war ein erster Schritt in Richtung der Einführung von Studiengebühren vollzogen worden.2 1997 wurden in Baden-Württemberg und in Folge auch in mehr als der Hälfte aller Bundesländer "Langzeitgebühren" eingeführt.
Auch SPD-regierte Länder führten Langzeitgebühren ein, wobei sie in Rheinland-Pfalz und später in Nordrhein-Westfalen die Variante "Studienkonten" wählten. Diese waren theoretisch etwas flexibler als Langzeitgebühren (die Gebührenpflicht trat also evt. erst später ein), in Endeffekt aber nichts grundsätzlich anderes.
2000ff.: Versuch des Verbots von allgemeinen Studiengebühren
Die 1998 gewählte rot-grüne Bundesregierung war auch mit dem Anspruch angetreten, allgemeine Studiengebühren nicht zulassen zu wollen. Sie setzte zunächst darauf, mit den Ländern per Staatsvertrag zu regeln, dass es keine allgemeinen Studiengebühren geben solle. Dieser Weg (der die Zustimmung aller Bundesländer erfordert hätte!) hatte keinen Erfolg, so dass schließlich das Verbot durch eine Regelung im Hochschulrahmengesetz (HRG) durchgesetzt werden sollte. Langzeitgebühren und "Studienkonten" sollten aber weiterhin möglich sein. Gleichzeitig wurde im HRG festgelegt, dass die Studierenden das Recht auf eine Verfasste Studierendenschaft haben sollten.
In Deutschland ist Bildung jedoch im wesentlichen Sache der Länder, der Bund durfte nur gewisse Rahmen setzen (inzwischen sind die Befugnisse des Bundes durch die Föderalismusreform sogar noch weiter beschnitten worden). Es war daher unklar, ob Regelungen zu Studiengebühren und die Verfasste Studierendenschaft überhaupt ins HRG gehören. Sechs unionsregierte Bundesländer (Baden-Württemberg, Bayern, Hamburg, Saarland, Sachsen, Sachsen-Anhalt) klagten in Folge vor dem Bundesverfassungsgericht. Bis dahin blieb es dabei, dass kein Land allgemeine Studiengebühren einführte, alle wollten erst die Entscheidung des Gerichts abwarten.
2005: BVerfG überlässt Studiengebühren dem Ermessen der Bundesländer
Für Gebührenbefürworter am 26.1.2005 ein guter Ort: Bundesverfassungsgericht gibt Ländern recht, dass Bund Studiengebühren nicht verbieten darf
Am 26. Januar 2005 verkündete das Bundesverfassungsgericht sein Urteil. Darin erklärte es das Verbot von Studiengebühren für nichtig und stellte die Einführung oder den Verzicht darauf in das Ermessen der einzelnen Bundesländer. Es stellte fest, dass davon auszugehen sei, dass die einzelnen Länder "bei einer Einführung von Studiengebühren den Belangen einkommensschwacher Bevölkerungskreise angemessen Rechnung tragen werden"3. Das Angebot von Studiendarlehen oder -krediten ist die Konsequenz aus diesem Wink.
Was die Verfasste Studierendenschaft betraf, entschied das Gericht, dass die Länder selbst entscheiden sollen, ob es eine solche geben soll oder nicht. In Baden-Württemberg und Bayern blieb es also dabei: Studierende haben keine offiziellen handlungsfähige Struktur und müssen sich weiter mit unabhängigen Strukturen behelfen.
Die Gebührenbefürworter legen los
Die Kultus- und Wissenschaftsminister von Bayern, Baden-Württemberg, Hamburg und Niedersachsen kündigten direkt nach der Urteilsverkündung in einem gemeinsam verfassten "Eckpunkte-Papier"4 die Einführung von Studiengebühren an: diese sollten (zunächst) nicht mehr als 500€ betragen. Als "soziale Abfederung" sollte es (verzinste) Studiendarlehen geben. Details dazu wie auch zu etwaigen Befreiungsregelungen sollten von den Ländern geregelt werden. Ebenfalls kurz darauf zauberte die KfW-Bank zusammen mit dem Centrum für Hochschulentwicklung (CHE) und dem Stifterverband für die deutsche Wissenschaft ein Studiendarlehen-Modell aus dem Ärmel.
Obwohl gebetsmühlenartig wiederholt wurde, die öffentlichen Kassen seien leer und die Einführung von Studiengebühren daher absolut unvermeidbar, ging es den Studiengebührenbefürwortern immer auch um die so genannte "Lenkungsfunktion" der Studiengebühren. Sehr deutlich formulierte dies im Februar 2005 die CDU-/CSU-Bundestagsfraktion in ihrer programmatischen Schrift "Studienbeiträge: besser studieren, besser lehren":
"Studienbeiträge haben eine Lenkungsfunktion. Sie werden zu einer Verkürzung der durchschnittlichen Studienzeit in Deutschland führen."5
Die Bekundung der CDU-geführten Landesregierungen zog als Reaktion bundesweit die Organisation von Protest an zahlreichen Hochschulen nach sich. Es wurde mit Demonstrationen, dem Durchführen von Studiengebührenboykotten und dem Führen von Klagen geantwortet. Da sich die Zahlungsfristen und Befreiungsregelungen von Bundesland zu Bundesland unterschieden, gelang es jedoch nicht, daraus eine bundesweite Protestbewegung zu entwickeln.
Immerhin: In allen Ost-Bundesländern kam es nicht zur Einführung von allgemeinen Studiengebühren, obwohl mit Sachsen und Sachsen-Anhalt zwei Länder gegen die Regelungen des HRGs geklagt hatten und man insofern vermuten konnte, dass sie klagen, um den möglichen Erfolg dann auch zu nutzen.
2007 vorläufiger Höhepunkt: 7 Bundesländer erheben allgemeine Studiengebühren
Bayern, Baden-Württemberg, Hamburg und Niedersachsen führten zum WiSe 2006/2007 bzw. SoSe 2007 wie angekündigt allgemeine Studiengebühren ein. Nordrhein-Westfalen schaffte dies auch noch, obwohl dort erst durch den Regierungswechsel nach den Landtagswahlen im Mai 2005 die Zeichen auf Studiengebühren standen.
Die Landesregierung von Hessen ließ zunächst ein Gutachten erstellen, ob sich Studiengebühren mit einer Regelung in der Landesverfassung ("§ 59: In allen öffentlichen Grund-, Mittel-, höheren und Hochschulen ist der Unterricht unentgeltlich.") vereinbaren lassen. Laut Gutachten6 sind Gebühren unter gewissen Randbedingungen (insbesondere der Bereitstellung eines Studiendarlehens) trotzdem möglich. Also kam es schließlich zur Einführung der Gebühren.
Das Saarland lies sich mit der Einführung mehr Zeit, Zahlungspflicht bestand erstmals im WiSe 2007/2008 (beschlossen wurden das entsprechende Gebührengesetz aber schon Mitte 2006).
Ab 2008 Umschwung: In Hessen Gebühren werden wieder abgeschafft
Der Protest gegen die Gebühren war besonders in Hessen sehr stark, vor allem auch wegen der Hoffnung, über die Landesverfassung könnte Gebühren doch noch gestoppt werden. Mittels einer Verfassungsklage, für die landesweit mehr als 60.000 Unterschriften gesammelt worden waren, sollte dies erreicht werden. Der Staatsgerichtshof wies die Klage jedoch ab und entschied mit 6:5 Stimmen, dass sich die Erhebung von Studiengebühren mit der Landesverfassung vereinbaren ließen.7
Inzwischen hatten Landtagswahlen in Hessen aber eine Mehrheit von SPD, Grüne und Linke gebracht. Diese Konstellation schaffte es zwar nicht, eine Ministerpräsidentin zu wählen, es kam schließlich zu Neuwahlen. Vorher schaffte es diese Mehrheit im Landtag aber zum WiSe 2008/2009, die Studiengebühren in all ihren Formen - "Langzeitgebühren" und allgemeine - wieder komplett abzuschaffen8. Die Neuwahlen brachten zwar erneut CDU und FDP ans Ruder, diese wollen aber zumindest in der laufenden Legislaturperiode bis 2014 darauf verzichten, erneut Gebühren einzuführen.
Nachgeben: Großzügigere Befreiungsregelungen
In einigen anderen Bundesländern mit Studiengebühren gab es zwar keine Änderung der politischen Mehrheiten, trotzdem sahen sich die Regierungen offenbar gezwungen, die Gebühren "freundlicher" zu gestalten. Baden-Württemberg9 und Bayern10 haben zwischenzeitlich ihre Befreiungsregelungen stark ausgeweitet. Wer Geschwister hat, muss oft gar nichts mehr oder weniger zahlen. Auch Studierende mit Kind müssen (sofern das Kind nicht "zu alt" ist) nichts mehr zahlen.
In Nordrhein-Westfalen, wo es im Ermessen der Hochschulen steht, ob und wie genau sie Gebühren erheben (Höchstgrenze auch dort: 500 €) haben einige Hochschulen die Höhe der Gebühren reduziert und ebenfalls großzügigere Befreiungsregelungen erlassen11.
Grüne Regierungsbeteiligung führt zu geringeren oder gar keinen Gebühren
In Hamburg führte die Koalition von CDU und Grünen zu einer Reform des bisherigen Gebührenmodells, das die Zahlung von 500€ zu Beginn des Semester vorsah. Ab Sommersemester 2008 wurden 375€ fällig, die unter bestimmten Umständen gestundet, also erst nachgelagert - nach Abschluss des Studiums, gezahlt werden müssen. Da die Grünen vor der Wahl sich noch deutlich gegen Studiengebühren ausgesprochen hatten, ist das Ergebnis trotzdem enttäuschend12.
Im Saarland13 werden die Studiengebühren zum Sommersemester 2010 abgeschafft wobei es voraussichtlich wieder Langzeitstudiengebühren geben wird. Im Vergleich zu Hamburg haben die Grünen im Saarland also deutlich mehr erreicht – obwohl sie im Saarland nur knapp über 5% der Wählerstimmen erzielten und in Hamburg über 15%. Allerdings war CDU und FDP offenbar (fast) alles recht, solange sie die Regierung mitstellen können.
Studiengebühren werden weiterhin und eher stärker abgelehnt
Dass auf juristischem Wege oder per Boykott oder anderen Aktionen noch grundsätzlich etwas gegen Studiengebühren bewirkt werden kann, scheint aktuell unwahrscheinlich. Nichtsdestotrotz haben die Vielfältigen Aktionen der Studierenden gegen Studiengebühren offenbar mit dazu beigetragen, dass sich die öffentliche Stimmung gegenüber Studiengebühren geändert hat. Auch unter Studierenden selbst ist die Ablehnung wieder deutlicher geworden. Das geht z.B. aus der Studie "Gebührenkompass", die von der Uni Hohenheim jährlich erstellt wird, hervor. In der aktuellen Befragung sprachen sich mehr als 70% der Befragten für die Abschaffung der Studiengebühren aus.14
Eine Allensbach-Studie aus dem vergangenen Jahr zeigt, dass die finanzielle Belastung durch Studiengebühren dafür sorgt, dass viele Abiturient_innen aus finanziell nicht so gut ausgestatteten Schichten von dem Beginn eines Studiums abgehalten werden. Daran ändert auch die Möglichkeit einen Kredit oder ein Darlehen aufzunehmen nichts: 79% der Abiturient_innen, die keine Geldprobleme erwarten, beabsichtigen ein Studium aufzunehmen wohingegen dies von denjenigen, die finanzielle Probleme erwarten, nur 44% angeben.15
Insgesamt führt das dazu, dass die Neueinführung von allgemeinen Studiengebühren zur Zeit nirgendwo auf der Agenda steht.
Ausblick: Nordrhein-Westfalen dieses Jahr das nächste Land, dass Studiengebühren abschafft?
Auf parlamentarischer Ebene ist die Landtagswahl in Nordrhein-Westfalen im Mai diesen Jahres ein wichtiger Termin. Wenn die CDU/FDP-Mehrheit fällt, ist eine Abschaffung der Gebühren ziemlich wahrscheinlich. Denn egal zu welcher Konstellation es dann genau kommen würde, es wäre mind. eine Partei dabei, die Gebühren ablehnt. Und schon das kann reichen, wie das Beispiel Saarland zeigte. Wobei es nicht reichen muss – wie in Hamburg, wo den dortigen Grünen das Thema Studiengebühren offenbar nicht ganz so wichtig war.
Fazit: Langer Atem ist erforderlich
Ein Rückblick auf die Geschichte der Einführung von Studiengebühren macht deutlich, dass sich politische Entwicklungen wie die Einführung von Studiengebühren nicht zwangsläufig vollziehen, sondern teilweise jahrzehntelanger Vorarbeit bedürfen. Nach der Abschaffung der Hörergelder Anfang der 1970er mussten Gebührenbefürworter Jahrzehnte daran arbeiten, um die Idee Studiengebühren einzuführen in der Öffentlichkeit einigermaßen akzeptabel zu machen. Erst dann konnte 1997 mit Langzeitgebühren erstmalig wieder Studiengebühren eingeführt werden. Fast ein weiteres Jahrzehnt dauerte es, bis allgemeine Studiengebühren kamen.
Das Beispiel Hessen, wo die Studiengebühren wieder abgeschafft werden, zeigt zwar, dass es auch kurzfristig von Erfolg gekrönt sein kann, sich auf verschiedenen Ebenen organisiert zu engagieren. Für einen grundlegenden Wandel der gesellschaftlichen Akzeptanz (bzw. Nicht-Akzeptanz) hat es jedoch (noch) nicht gerreicht. In Sachsen droht jedenfalls inzwischen die Einführung von Langzeitgebühren durch die CDU-/FDP-Koalition, die auch in Saarland (wenn dort auch "nur" anstelle von allgemeine Studiengebühren) wieder kommen könnten.
Die Bildungsstreik-Bewegung ist jedenfalls ein Ansatzpunkt für eine von "der Basis" ausgehende Intervention in die bildungspolitische Auseinandersetzung. Die nächsten Jahre werden zeigen, inwiefern es gelingt, an die bestehende Vernetzung von lokalen Gruppen anzuknüpfen und die Vernetzung auf bundesweiter und perspektivisch auch stärker europaweiter Ebene auszubauen. Dazu könnte die in Zukunft wahrscheinlich zunehmende Mobilität von Hochschulabsolvent_innen beitragen.
Fußnoten (Details zu einzelnen erwähnten Ereignissen)
1 Galerie mit Flugblättern zum Boykott des Hörergeldes an der Uni Hamburg 1970: http://picasaweb.google.com/fsrerzwissunihh/FlugblTterZumBoykottVon1970# (letzter Zugriff: 21.01.2010)
2 Eine genauere Darstellung von "35 Jahren ohne Studiengebühren" findet sich in dem gleichnamigen Artikel von Torsten Bultmann und Rolf Weitkamp auf https://www.studis-online.de/HoPo/Hintergrund/35jahre-ohne-studiengebuehren.php
3 "Studienbeiträge: besser studieren, besser lehren", CDU/CSU-Bundestagsfraktion, 02/2005, online auf http://www.cducsu.de/upload/studium050215.pdf, S.6 (letzter Zugriff: 21.01.2010)
4 Studis Online-Artikel: Studiengebühren-Eckpunkte von allen Seiten kritisiert https://www.studis-online.de/HoPo/art-257-nochmal_eckpunkte.php
5 Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zu den Regelungen im HRG in Sachen Studiengebühren und Verfasste Studierendenschaft http://www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/fs20050126_2bvf000103.html (letzter Zugriff: 21.01.2010)
6 vgl. "Hessische Landesregierung sieht keine Hindernisse mehr für allgemeine Studiengebühren", Artikel bei Studis Online vom 10.04.2006, https://www.studis-online.de/HoPo/art-446-studiengebuehren_in_hessen.php
7 vgl. "Staatsgerichtshof hat keine Einwände: Studiengebühren in Hessen bleiben möglich", Artikel bei Studis Online vom 11.06.2008, https://www.studis-online.de/HoPo/art-782-staatsgerichtshof-hessen.php
8 vgl. "Historischer Moment: Studiengebühren in Hessen abgeschafft", Artikel bei Studis Online vom 03.06.2008, https://www.studis-online.de/HoPo/art-774-hessen-studiengebuehren-weg.php
9 Befreiung / Ausnahmen von Studiengebühren in Baden-Württemberg: https://www.studis-online.de/StudInfo/Gebuehren/bawue_befreiung.php
10 Befreiung / Ausnahmen von Studiengebühren in Bayern: https://www.studis-online.de/StudInfo/Gebuehren/bayern_befreiung.php
11 Übersichtsartikel zum Stand der Dinge (und der Geschichte) der Studiengebühren an den einzelnen Hochschulen in Nordrhein-Westfalen: https://www.studis-online.de/HoPo/art-464-nrw_lagebericht.php
12 vgl. "Erste Zwischenbilanz: Hamburger Studiengebührenmodell enttäuscht", Artikel bei Studis Online vom 22.01.2009; https://www.studis-online.de/HoPo/art-850-zwischenbilanz-gebuehren-hh2009.php
13 siehe ständig aktualisierter Übersichtsartikel "Studiengebühren im Saarland": [url]https://www.studis-online.de/StudInfo/Gebuehren/saarland.php
14 Ergebnisse des aktuellen "Gebührenkompasses": http://www.gebuehrenkompass.de/2009_gesamtauswertung_informationsstand_akzeptanz.htm (letzter Zugriff: 21.01.2010); Artikel bei Studis Online dazu: https://www.studis-online.de/HoPo/art-918-gebuehrenkompass-2009.php
15 Studis Online zur Allensbach-Studie: https://www.bafoeg-rechner.de/Hintergrund/art-919-allensbach-studie.php
Hintergrundartikel bei Studis Online
- Übersicht über den Stand und die Geschichte in Sachen Studiengebühren in den einzelnen Bundesländern, über die einzelnen Landesseiten auch Zugriff auf die Befreiungsregelungen
- Was StudiengebührenbefürworterInnen behaupten und was man dem entgegen setzen kann
- Lobbyismus rund um Studiengebühren
- Think Tank für Studiengebühren: Wie das Centrum für Hochschulentwicklung Politik an Hochschulen macht
- Studiengebühren und soziale Gerechtigkeit